2016年的政府工作报告提出，要大力推进国有企业改革，坚决打好国有企业提质增效攻坚战。随着国企“1+N”的文件政策体系逐步完善，今年已基本完成了国企改革的顶层设计，国有经济战略性重组、混合所有制试点启动、国有投资运营公司组建等多项重点改革稳步推进，特别是在完成供给侧结构性改革任务方面，国企改革取得了显著的效果，引领了去产能与“僵尸”企业出清的改革任务。但通过推进国企改革促进杠杆水平下降的成效不明显，因此在未来的国企改革中要进一步制定去杠杆方面的相关改革措施，以保障供给侧结构性改革任务的顺利完成。
一、当前我国国企改革的基本情况
党中央、国务院于2015年9月印发了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《意见》），从完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、分类推进国有企业改革、探索实行混合所有制改革等多个方面对国企改革提出了总目标与总任务。此后相关配套文件密集出台，当前已经初步构建了以《意见》为核心、以19项专项改革文件为配套的“1+N”的政策体系。
中央企业重组步伐加快。今年国资委推动港中旅集团与国旅集团、中粮集团与中国中纺集团、宝钢集团与武钢集团等5起央企整合重组，央企户数相较于2012年下降7.8%。启动国有资本投资运营公司试点工作，确定中粮、国投集团等央企为国有资本投资公司试点，诚通、国新集团等央企为国有资本运营公司试点，确定24个省、市开展地方资本投资运营公司试点工作，将成立50家地方国有资本投资运营公司。健全公司法人治理结构试点工作不断深化，国资委确定宝钢、国药集团等4家央企作为市场化选聘经理层改革试点、中国节能、中国建材等四家央企作为董事会职权改革试点，各中央直属企业已全面开展规范董事会与三项制度改革工作。国家层面的混合所有制改革正在积极稳妥的推进中，而上海、重庆、江西、山东等省市则率先探索混合所有制改革，如山东省确定了58家混合所有制改革试点国企，以“一企一策”的方式，鼓励试点企业根据自身特点实施引入战略投资者、开展员工持股等多项混改措施。
二、国企改革对供给侧结构性改革的影响分析
国企改革积极助力供给侧结构性改革，在去产能与处理“僵尸”企业方面起到了引领的作用。新成立的宝武钢铁集团在重组过程中确定两年内要减产约600万吨粗钢，任务量接近中央直属钢铁企业去产能总数的三分之一，并且提出力争在今年之内基本完成。神华集团作为国资委国企改革的试点单位，两年内关闭煤矿12处，累计减产9500万吨，而今年全国1-9月完成煤炭去产能任务则为2亿吨。在部分推进国企改革较快的省、市，也把去产能作为国企改革的重要抓手，如重庆市今年关闭219处煤矿，淘汰压缩产能1300多万吨，超额完成近50%的去产能任务。出清“僵尸”企业也是国企“三个一批”改革的重点任务，据中国社科院统计去年共清理退出各级企业7502户，涉及资产5265亿，其中大部分为国有企业。
但在落实供给侧结构性改革五大重点任务中，国企改革在去杠杆方面收效甚微。今年以来国有企业的杠杆率不降反升，截止9月底，国企资产负债率大约为67%、负债总额约为85万亿，而去年同期资产负债率为65%、负债总额约为77.6万亿元，债务总额同比增长了9%、负债率上升2个百分点。随着杠杆率的攀升，国企债券违约事件激增，今年已有六家国企出现违约，总金额金额165亿元，占违约总金额的66.5%。而去年有五家国企出现违约，违约金额只有58亿元，占违约总金额的26.2%。如果将国企以展期贷款和借新还旧的方式隐藏的无法偿还贷款计算在内，国企的总违约债务数量将远远超过债券市场违约的金额。
三、制约国企改革释放去杠杆效果的原因
1、相关改革配套文件和改革措施匮乏
在国企改革“1+N”的文件政策体系中，并没有针对去杠杆、控债务出台过相应的专项改革文件，这是国企改革一个重要的政策缺失。在国企改革文件与改革措施中，有关于去产能、处理僵尸企业的内容屡见不鲜。如国务院办公厅印发《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》中，明确提出要集中资源形成合力，减少无序竞争和同质化经营，有效化解相关行业产能过剩；对产能严重过剩行业，按照减量置换原则从严控制新项目投资；加大清理长期亏损、扭亏无望企业和低效无效资产力度等改革措施。但对于去杠杆，只提及了对高负债企业，以不推高资产负债率为原则严格控制投资规模。国资委也规划了通过三年时间将345家“僵尸”企业出清，各省、市也纷纷出台处理“僵尸”的指导意见，明确要以国企改革为依托，在2-3年内实现“僵尸”企业全部出清。而与此相对应的是，国资委并未对控制国企杠杆率提出相应准确的改革目标和任务。此外央企落实国企改革任务时，均把去产能作为重要的一项改革任务，但对于去杠杆、控债务的改革任务却鲜有提及。尽管上个月出台的《关于市场化银行债权转股权的指导意见》把有效降低企业杠杆率，增强企业资本实力，防范企业债务风险作为文件的核心内容。但文件出台时间比较短，债转股具体的运作方式并不清晰，金融机构对债转股的投资意愿是否强烈也难以判断，而作为债转股投资主体之一的国有资本运营投资公司当前的组建步伐较为缓慢，短期内难以承担起相应的投资运营职能。因此尽管国企改革中落实去杠杆任务的核心文件已经出台，但缺乏相关配套文件及良好的落实环境，真正释放出改革成效尚需时日。
2、投资结构失衡，国企稳增长的任务重。
今年以来我国投资结构严重失衡，主要依靠国有投资支撑经济增长，前三季度民间投资的增速只有2.5%，而国有控股投资增速高达21.2%，国企在其中起到了稳定投资的积极作用。但我国的国有企业主要集中于公用事业、交通运输、钢铁、煤炭等重资产、高杠杆运营行业。特别是当前，在经济增长乏力的情况下，私营部门逆周期时均选择了降低杠杆水平，而国有企业却不得不逆周期的扩张，必然带来债务水平的增加。国企的盈利能力也在不断下降，今年1-9月利润总额同比下降1.6%，其中央企下降5.4%，这将进一步推高国企的负债水平。此外我国的金融机构存在融资偏向性问题。长期以来国企可以在金融市场上以较低的利率融得大量的资金，民营企业相对而言不仅融资成本高而且获得融资较为困难，当经济进入下行周期，投资回报率降低，民企的投资意愿减弱，国企则在金融市场的融资份额则进一步扩大，这进一步导致了杠杆率的攀升。
3、深层次的国企改革仍不到位
国企杠杆率的增加，从本质上讲仍是国有企业主体地位不明确、国有经济布局过宽、经营管理效率低下这些老问题造成的。尽管当前的改革在国有资产管理体制、完善现代企业制度等方面均进行了大量的探索，但是仍有诸多不完善的地方。从完善法人治理结构看，已经实施的“落实董事会职权”、“市场化选聘管理者”等改革，并未完全体现《公司法》赋予公司法人的权力，国企在发展目标制定、重大经营决策、人才选拔任用等方面仍然受到传统国资管理体制的制约。从企业内部三项制度改革看，国企仍然承担了大量的政府职能、社会职能，难以短期内建立以市场化为导向的激励机制。国资管理的权责划分仍不明晰，厘清出资人与企业之间权责关系的监管权力清单和责任清单制度尚未出台。因此国企内部仍未建立高效的委托-代理制度，影响了国企运行效率的提升。此外尽管国资委提出了要优化国有资本布局结构，提高国有资本配置效率，增加战略新兴产业比重的相关要求，但当前并未出台有关国资结构调整的相关细则，投资指向仍不明确，国资布局仍然集中在重资产、高杠杆运营行业，这也影响了国企去杠杆的效果。
四、相关政策建议
1、加快推进混合所有制改革
降低企业杠杆率有两种办法，增加资本与减少债务。在增加资本方面可以通过混合所有制改革，引入其他国有资本或各类非国有资本及员工持股的方式，进行股东注资。在推进混合所有制改革时，要营造良好的市场竞争环境，以产权平等、权责一致为基础，以财产财务融合为抓手，使产权结构得以合理安排，使产权工具发挥应有效应，使各方出资者得到平等保护。在产权混合或产权结构配置过程中，通过市场发现资产价格，以固定资产收益等资产证券化方式，撮合确定双方交易价格，使混合所有制产权在交易流动过程中得到保值增值。
2、落实好债转股及国企债务约束
要为债转股的实施做好市场环境建设，首先是要细化债转股的实施规则，完善法律法规体系，规范交易双方的权责边界，加强技术设计和相关政策准备。第二是加快建设国有资本投资运营公司，加快加快推进所有权与经营权分离切实开展投融资业务，发挥自身的平台作用，支撑国有企业兼并重组、资产机构调整、改组改制。第三是银行业做好承接债转股的准备，通过一定的制度设计，保护好自身的债权，审慎使用自身的债券。此外还应进一步落实好《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，按照意见要求，应加快推进国有企业降杠杆的考核机制，运用政绩考核、人事任免、创新型试点政策倾斜等机制，将降杠杆纳入国有资产管理部门对国有企业的业绩考核体系，调动国有企业降杠杆的积极性。
3、进一步优化国有资产布局
优化国有资产布局是保持国有经济活力、提升国企效率的重要基础，从长远看对降低国企杠杆水平有着重要的作用。当前随着各项国企改革工作的稳步推进，已经具备全面调整国有资本布局的客观条件。优化国资布局首先要发挥好国有资本投资运营公司的引导性作用，从传统的重资产、高杠杆的行业中逐步转型，充分依托国资平台公司，将国有资本集中于支柱产业、战略性新兴制造业和信息技术产业，促进国有资本合理流动。其次是除优化国资布局是货币资本布局外，要注重调整知识与技术资本布局，国有企业与民营企业要加快协同创新平台与产业创新联盟建设。
4、全面推进现代企业制度改革
完善的内部治理结构与有效的激励机制是激发国企业活力的重要微观制度保障，将从根本上降低国企的债务水平。要以《公司法》赋予公司法人的权力为基础，打破传统的国资管理体制的制约，建立以市场化为导向的企业内部三项制度。通过改革进一步体现权责对等、风险收益对称、激励与约束相结合等的市场化现代企业管理机制。